回顧十年長策 知過去劃未來

文章原載《明報》2024年5月22日
撰文 : 團結香港基金副總裁 葉文祺、團結香港基金土地及房屋研究主管 梁躍昊

《長遠房屋策略》（《長策》）是香港房屋政策的核心策略文件，其主要落實形式是每年更新長遠房屋需求推算，按結果訂定逐年延展的10 年房屋供應目標，從而及早規劃土地供應以興建公私營房屋。

今年適逢《長策》問世10周年，是檢視其作用和變遷的好時機。過去10 年可大致細分為3個時期，分別是2014至2017年的探索期、2018至2019 年的調整期，及2020 至2023 年的跨越期。回顧過去政策和供應狀態，使我們能夠更清楚現在身處的位置，並能更積極地謀劃未來。

探索供應目標 突顯公屋短缺

新的《長策》文件於2014年首次發布，當時提出10 年公私營房屋總供應目標為48 萬個單位，按60：40供應比例，公營房屋的10年供應目標為29萬個單位（年均2.9萬個單位），私人住宅則為19萬個單位（年均1.9萬個單位）。然而該年最終的公私營房屋實際建成量，分別低於年均目標66% 和17% 。至於造地方面，當年覓得的用地只足夠在未來10年興建25.4萬個公營房屋單位，比《長策》目標低12%。通過《長策》的發布，香港多年來的嚴重房屋供需失衡，得以被充分反映。

其後，統計數據顯示住戶增長放緩，《長策》供應目標亦隨之下調。2015至2017年間，公營與私營房屋之間的供應差距愈發明顯，後者供應明顯改善並與年均目標差距收窄至僅1%，突顯了前者供應狀况持續惡化（見圖）。公營房屋實際建成量與年均目標的差距，從45% 擴大至51%，覓地成績與10年目標的差距也從9%增至15% 。另外，公屋平均輪候時間也從3 年多急速上升至超過5年。

調整供應比例 催谷公營房屋

2018至2019年是《長策》轉折之年。一方面，私人住宅供應超越了《長策》年均目標，並從此一直維持；另一方面，公營房屋供應持續落後於目標，公屋輪候時間繼續維持高企。

有見及此，當局宣布調整公私營房屋供應比例，從60 ： 40 改為70 ： 30 ，以供應更多公營房屋。

此外，政府亦推出兩個重點措施以進一步推動公營房屋供應，一是容許合適公營房屋用地的住用地積比率，增加最多三成；二是改撥9 幅位於啟德及安達臣道石礦場的私營房屋用地，發展公營房屋，這項措施對啟德CBD2（第二個商業核心區）的後續規劃發展造成顯著影響。

跨越供應風險 積極改變局面

到2020年，當局終於首次覓得足夠土地，有望在未來10 年興建足夠公營房屋單位以達成《長策》目標，這是一個重要里程碑。然而，考慮到公營房屋「頭輕尾重」的10年供應模式，加上缺乏有效的短期增加供應措施，以及規劃地政程序和建築工程普遍延誤的情况，筆者經分析後認為，即使當時存在達標可能，最終10年後能夠實際達標的機率依然不高。

然而當局隨即通過一系列積極行動改變上述局面，包括推動北部都會區發展以加快覓地步伐、精簡與發展相關的法定及行政程序、公布第二個5 年期所有公營房屋項目的位置和發展進度，及落實興建3 萬個簡約公屋單位。與此同時，公屋輪候時間在6 年封頂並逐漸回落；公營房屋項目的建築工程延誤比率，也在去年從20%大幅回落至2%。這些結果顯示當局正在積極移除影響公營房屋供應的風險因素，並取得成效。

展望2024/25 年度，公營房屋供應將進入收成期，預計公營房屋全年建成量將突破3 萬個單位，有望首次達成《長策》公營房屋年均供應目標。除此之外，2024/25至2033/34年度期間，公營房屋總供應量也有望達到約41萬個單位，超越《長策》目標33% 。我們的分析結果更顯示，即使在用地交付和建築工程均出現延誤的情景，最終仍將有34萬個單位建成，超越《長策》目標10% 。以上數字均顯示，目前當局正通過在目標線上建立穩定供應緩衝，積累施政底氣。

收成供應在望 提量轉向提質

十年人事幾番新，香港房屋供應曾在2014年全面落後《長策》目標，到了今年終有望在方方面面達標。邁向下一個10年，香港房屋政策又該何去何從？

經歷《長策》10年變遷，今天局面來之不易，未來供應策略須更具前瞻性。因此，筆者在新發表的《香港房屋趨勢導航2024》報告中提出，應將房屋政策重心由「提量」轉向「提質」，通過循序漸進地提升置業率和資助房屋單位面積，以逐步實現《長策》「協助香港所有家庭安居，讓他們可以入住適切而可負擔的居所」的美好願景。