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3.2 不平等的香港房屋政策

有鑑於私人和公營房屋單位大小的差距很大，因此若社會的房屋分配是有
效或最優化的話，則私人和公營房屋的住戶入息理應相距甚遠。

表6 列出 1981 年及 2011 年有關的收入分佈。所有家庭根據每月收入分為
四分位數，由最高的25%至最低的25%，然後根據居住的房屋類別分配入四個組群：
每個四分位數的公屋租戶、私樓租戶、公屋業主（即資助出售房屋）及私樓業主，
以釐定其所屬類別在每個家庭收入四分位數中的佔比。

表6. 按房屋類型及收入劃分，處於工作年齡家庭(家庭戶主年齡為20至65歲)的分佈情況

資料來源: 政府統計處。

得出的結果相當驚人。理論上，若公屋租戶是社會上較貧窮的家庭，他們
屬於收入最低兩個四分位數的比例應該極高；而私樓的相應比例則應極低。但在
1981 年，介乎工作年齡的家庭之中，有 51% 的公屋租戶是屬於收入最低兩個四分
位數，而私樓租戶則是 57%，這兩個分佈互相重疊。甚至逐一比較最低至最高四分
位數的家庭佔比，亦會發現重疊幅度相當大。

公屋明顯未能達到平等的房屋消費。在 1981 年，較富裕的半數公屋租戶
的收入跟較富裕的半數私樓租戶的收入看齊；但這較富裕的半數公屋租戶之中，大
部分居住的房屋單位面積，其中位數只是私樓單位的六成。很明顯，相對於他們在
私營房屋市場的負擔能力，這些公屋租戶的單位是太過細少，這些租戶依然接受其
房屋條件而留居，只不過是因為租金特別便宜。

在 2011 年，雖然情況稍有改善，但公屋租戶和私樓租戶的收入分佈重
疊情況依然嚴重。屬於最高四分位數的公營房屋業主和私樓業主分別是約 17% 和
39%，而屬於最低兩個四分位數的公共租住房屋租戶和私樓租戶分別是 80% 和
42%。公共房屋的低收入家庭的佔比上升，純粹是因為被納入公屋計劃的低收入家
庭較以前為多。

房屋福利未能針對社會上最貧窮的人並不令人感到意外。1950 年代的徙置
計劃（現行公共房屋計劃的先驅）原本只針對安置寮屋居民，並無進行入息審查。
早期的寮屋居民不可能是社會上最貧窮的人士，因為他們需要為居住的寮屋支付市
值租金，而且寮屋單位較舊式私營唐樓寬敞。其後，寮屋居民主要是因為舊式私營
唐樓清拆而遷出或搬離舊式私營唐樓入住寮屋，藉此受惠於徙置政策。當時並無推
定他們是社會上最貧窮的人士。

另一方面，政府鼓勵公屋富戶在私營市場置業，但這產生一個問題。這些
租戶不願放棄公屋單位，結果令這些單位不能分配給社會上較貧窮的家庭和個人。
私營房屋的價格當然不斷上升，但在缺乏市場下，舊的公屋單位並不會釋放出來。

況且，由於不能運用市場力量滿足家庭的需要，因此公屋制度的重大長遠

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